La circunstancia de que el DNU 70/2023 se encuentre vigente a pesar de haber sido rechazado por el Senado constituye una anomalía constitucional. Resulta cuestionable que se mantenga la modificación de leyes en contra de la voluntad de una de las cámaras del Congreso y que el poder ejecutivo prevalezca sobre el legislativo violando el principio de supremacía constitucional. La raíz de esta anomalía reside en la Ley 26122 que exige el rechazo expreso de ambas cámaras para tener al DNU por derogado. Esta ley es claramente inconstitucional porque viola lo dispuesto en el Art. 99 inciso 3) de la constitución nacional.
Frente a esta anomalía constitucional se han levantado distintas voces cuestionando la sentencia de la Corte Suprema del 29 de septiembre de 2026 en “CECIM La Plata c/ PEN”, que rechazó la demanda contra el artículo 154 del DNU 70/2023 —derogatorio de la ley 26.737 de Tierras Rurales— por falta de legitimación y de caso o controversia.
Una de las exigencias fundamentales del Estado de Derecho es que las decisiones judiciales sean consecuencia de reglas previamente establecidas, y no que las reglas se adapten para obtener el resultado que consideramos deseable. La diferencia no es meramente formal. Una regla de legitimación debe aplicarse del mismo modo cuando conduce al resultado que preferimos y cuando conduce al que rechazamos. Si ampliamos la legitimación porque una cuestión nos parece demasiado importante para quedar sin respuesta judicial, dejamos de aplicar una regla y comenzamos a usarla como instrumento para alcanzar un resultado previamente elegido.
Esta consideración es especialmente relevante en el control de constitucionalidad. Antes de determinar si una norma es constitucional, el juez debe determinar si existe un caso que pueda decidir y si quien promueve la acción está legitimado para hacerlo. La importancia de la cuestión de fondo no crea jurisdicción.
Desde esta perspectiva debe analizarse la sentencia de la Corte cuestionada que no declaró constitucional el DNU, tal como lo dice en el considerando 9. Decidió algo previo; que la demanda no reunía las condiciones necesarias para habilitar un pronunciamiento sobre el fondo. En consecuencia, el fallo no convalidó el DNU. El rechazo por falta de legitimación significa que la cuestión no podía decidirse en ese proceso y a pedido de esa parte. El DNU sigue sometido a control y nada impide que quien acredite un agravio concreto obtenga un pronunciamiento sobre el fondo. Que todo rechazo por falta de legitimación deje vigente la norma impugnada no lo convierte en una decisión sobre su validez.
Sin caso no hay jurisdicción
El artículo 116 de la Constitución limita la jurisdicción federal al conocimiento y decisión de “causas”. El mismo criterio sigue el Art. 2 de la Ley 27 de organización de la justicia nacional que dispone que esta “Nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte”. No se trata de una formalidad sino de una condición constitucional del ejercicio de la jurisdicción. La exigencia de caso o controversia pone un límite a la actuación de la justicia evitando que esta se inmiscuya en cuestiones generales asignadas por la constitución a los poderes políticos.
De los antecedentes del caso surge que CECIM no acreditó un perjuicio propio ni de sus miembros, sino que invocó un supuesto bien o derecho colectivo. Por su parte, su objeto social no puede crear por sí mismo una legitimación que la Constitución no reconoce: bastaría redactar un estatuto suficientemente amplio para convertir cualquier interés general en una acción judicial.
Por eso la Corte ha insistido en que la reforma de 1994 no transformó el control de constitucionalidad en un recurso abstracto de depuración del ordenamiento. Asimismo, la gravedad institucional y el per saltum no suplen esa carencia: inciden en la vía o la oportunidad con que un caso llega a la Corte, pero no crean una controversia donde no existe. Lo mismo vale para el artículo 36 de la constitución: la resistencia allí prevista se refiere a los actos de fuerza que interrumpen el orden constitucional, no a cualquier decisión de gobierno que se considere inválida.
Podría objetarse que la Corte no siempre aplicó con este rigor la regla de legitimación, y que en algunos precedentes admitió acciones de asociaciones con un vínculo igualmente tenue con la cuestión debatida. La objeción es atendible, pero su conclusión es la inversa de la que se pretende: si aquellas decisiones se apartaron de la regla, son errores que corresponde corregir, no criterios que deban generalizarse. La coherencia de un sistema de reglas se recupera aplicándolas, no ampliando sus excepciones.
El requisito de caso cumple, además, una función decisiva en la división de poderes. Obliga a los tribunales a resolver controversias concretas entre partes legitimadas y evita que se conviertan en órganos de consulta general o en una tercera cámara legislativa. Un juez que, sin controversia concreta, invalida una norma con efectos generales sustituye la decisión del legislador por la propia. El riesgo es especialmente serio aquí, porque la Constitución asigna al Congreso tanto el control de los DNU (artículo 99, inciso 3) como la reglamentación de los derechos vinculados con la propiedad. La exigencia de caso no es un obstáculo al control de constitucionalidad: es una de sus condiciones.
Soberanía territorial y soberanía popular no son lo mismo
La principal confusión del razonamiento contrario al fallo consiste en convertir la soberanía territorial en un bien colectivo susceptible de ser defendido judicialmente por cualquier asociación.
La Constitución utiliza la idea de soberanía en sentidos diferentes. La soberanía popular (artículos 33 y 37) se refiere al origen y la legitimidad del poder. Es la potestad originaria del pueblo de constituir y, conforme a los procedimientos constitucionales, ejercer y controlar el poder político. La soberanía territorial es, según la doctrina que la Corte hizo suya en «Vinokur de Pirato Mazza» (Fallos: 311:2571), la facultad de hacer ejecutar la voluntad de la Nación en un ámbito espacial, con exclusión de cualquier otro Estado.
La cláusula transitoria primera de la constitución pertenece a esta segunda dimensión. Que la recuperación de las Islas Malvinas constituya un “objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino” no significa que cada ciudadano o asociación sea titular de las competencias destinadas a realizarlo. El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes (artículo 22), y la Constitución asigna esas competencias al Congreso (artículo 75, incisos 15 y 22) y al presidente (artículo 99, inciso 11). Tampoco el deber de armarse en defensa de la Patria (artículo 21) convierte al ciudadano en titular de una acción judicial sobre la política de tierras: es una carga frente a la Nación, no una legitimación procesal.
La soberanía territorial no es un bien colectivo en el sentido en que lo es el ambiente. No es algo que los particulares usen o disfruten: es una potestad que ejerce el Estado. Si toda decisión estatal relacionada con el territorio pudiera ser cuestionada por cualquiera en nombre de la soberanía, la exigencia de caso desaparecería en los hechos.
La distinción entre propiedad y soberanía es también relevante. La propiedad de un inmueble pertenece al ámbito del dominio; la soberanía, al del imperio. Que un extranjero sea propietario de un inmueble no impide que siga sometido a las leyes, los tribunales, los impuestos y la potestad expropiatoria del Estado argentino (artículo 17). La transmisión del dominio privado no implica transmisión de soberanía.
El artículo 20 y la facultad reglamentaria del Congreso
El argumento según el cual la propiedad de tierras por extranjeros constituye por sí misma una amenaza a la soberanía no encuentra apoyo en la Constitución. Su artículo 20 dispone que “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos […]”.
La norma expresa las ideas del Alberdi que incorpora el texto de 1853: el Preámbulo convoca a «todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino» y el artículo 25 manda fomentar la inmigración. La propiedad extranjera de la tierra forma parte del diseño constitucional; no es una anomalía tolerada.
Esto no significa que el Congreso carezca de facultades para establecer restricciones. Los derechos se gozan conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (artículo 14), con el límite de no alterarlos (artículo 28); la regulación del dominio, la colonización de tierras y los poderes implícitos para hacerlas efectivas corresponden al Congreso (artículo 75, incisos 12, 18 y 32). Por eso la ley 26.737 podía fijar topes a la titularidad extranjera de tierras rurales. Igualmente, que el Congreso pueda restringir la propiedad extranjera no significa que la Constitución exija que esas restricciones existan. Se trata de un margen de decisión política del legislador, no de un mandato constitucional cuya modificación pueda ser impugnada por cualquier asociación.
El problema de los DNU no permite alterar las reglas de legitimación
Existe una objeción institucional atendible al fallo. Una desregulación genera daños difusos, más difíciles de traducir en un perjuicio individual que una regulación que impone una carga concreta: bajo la doctrina vigente, quien no podía vender su campo a un extranjero podía impugnar la ley 26.737, pero nadie puede impugnar su derogación. A ello se suma el debate sobre la eficacia del control legislativo de los DNU previsto por la ley 26.122, que exige el rechazo de ambas Cámaras para que el decreto pierda vigencia.
La preocupación es legítima, pero la conclusión no puede ser que las reglas de legitimación se modifiquen para lograr un determinado resultado. De lo contrario, la regla dejaría de ser neutral: sería amplia cuando queremos que una norma sea revisada y estricta cuando queremos que otra permanezca vigente. Eso es precisamente lo que un sistema de reglas debe evitar.
Tampoco es concluyente que el Senado haya rechazado el DNU. El régimen vigente exige el rechazo de ambas Cámaras y la de Diputados no lo hizo. Un proceso político incompleto no habilita a los jueces a completarlo, salvo que, además, se haya planteado la inconstitucionalidad de la ley 26.122 que no parece ser el caso.
Si el mecanismo de control parlamentario resulta insuficiente, corresponde reformar la ley 26.122 o declararla inconstitucional. Si el Congreso considera inconveniente el DNU, puede rechazarlo o sancionar una nueva ley de tierras. Si existen afectados concretos, pueden acudir a los tribunales, y si una provincia considera comprometido el dominio originario de sus recursos naturales (artículo 124), dispone de las vías procesales correspondientes. Lo que no corresponde es transformar una deficiencia política o institucional en una acción popular que la Constitución no estableció.
Conclusión
La cuestión que resolvió la Corte en “CECIM” no es si la derogación de la ley 26.737 es conveniente, ni si el DNU 70/2023 es constitucional. Es otra, previa: si existe un caso y una parte legitimada para pedir a la Corte que resuelva esas cuestiones. La respuesta fue negativa, y es correcta.
Defender el fallo no significa defender el DNU, ni desconocer la importancia de la soberanía argentina, de la cuestión Malvinas o de la regulación de la propiedad extranjera. Significa defender una regla más básica: el Poder Judicial está sometido a las reglas constitucionales que determinan cuándo puede intervenir. Una causa puede ser noble y una preocupación puede ser legítima, pero ninguna de las dos crea por sí sola una acción judicial.
Si el resultado que producen las reglas no nos satisface, existen mecanismos constitucionales para cambiarlas. Lo que no corresponde es modificar su significado para alcanzar de antemano el resultado que consideramos correcto. En un Estado de Derecho, las reglas deben producir los resultados y los resultados buscados no deben alterar las reglas.