En la madrugada del sábado 3 de enero, Estados Unidos atacó Venezuela. Se llevaron a cabo ataques aéreos en Caracas, Miranda, La Guaira y Aragua, junto con operaciones encubiertas realizadas por fuerzas especiales sobre el terreno, acciones que el presidente Donald Trump describió posteriormente como «un ataque como no se ha visto desde la Segunda Guerra Mundial». Desde el punto de vista operativo, el ataque parece haber sido un éxito rotundo: las fuerzas estadounidenses detuvieron y extrajeron al presidente Nicolás Maduro y a su esposa, Cilia Flores, sin que se produjeran bajas estadounidenses. (Sin embargo, según informes disponibles, numerosos venezolanos habrían muerto en la operación, entre ellos civiles). Horas más tarde, Estados Unidos hizo pública una acusación penal en el Distrito Sur de Nueva York, imputando a Maduro y a otras personas, entre ellas su esposa y su hijo, delitos relacionados con el narcotráfico, así como la posesión de ametralladoras y artefactos destructivos. El episodio culminó en una conferencia de prensa celebrada a última hora de la mañana en Mar-a-Lago, en la que el presidente Trump anunció que Estados Unidos «dirigiría el país» hasta que tuviera lugar una «transición segura, adecuada y juiciosa».

Lo cierto es que el ataque del presidente Trump contra Venezuela fue manifiestamente ilegal. Constituyó una violación flagrante y grave de la prohibición fundamental del uso de la fuerza consagrada en el artículo 2(4) de la Carta de las Naciones Unidas, así como un grave incumplimiento del derecho estadounidense. Nada de lo anterior pretende transmitir simpatía o respaldo alguno al gobierno de Maduro, cuyas prácticas autoritarias y sus graves violaciones a los derechos humanos están ampliamente documentadas. Sin embargo, la ilegalidad de la conducta de los Estados Unidos no depende del carácter ni del historial del gobierno cuya dirigencia ha intentado remover.

Precisamente porque el ataque fue manifiestamente ilegal, el análisis jurídico no puede, por sí solo, agotar la explicación de estos acontecimientos ni predecir el curso que pueden tomar. Ello no vuelve irrelevante al análisis jurídico. Por el contrario, dicha tarea sigue siendo esencial para comprender cómo el derecho internacional es invocado, tergiversado o ignorado como instrumento de poder. En esta etapa, el derecho internacional también proporciona un parámetro para evaluar las reacciones de otros Estados a medida que la situación evoluciona, particularmente en el contexto de los procedimientos penales en curso y de la futura interacción de los Estados Unidos con Venezuela. De manera crucial, la forma en que los Estados respondan a las acciones de los Estados Unidos probablemente moldeará el derecho internacional en los próximos años, para bien o para muy mal.

La primera parte de este artículo sitúa el ataque a Venezuela en la trayectoria más amplia de la práctica estadounidense en el continente americano; a continuación, reconstruye y examina las justificaciones esgrimidas provisionalmente por el gobierno estadounidense en el caso de Venezuela. La segunda parte se centra en la situación personal del presidente Maduro y de su esposa, prestando especial atención a los obstáculos procesales que podrían afectar su enjuiciamiento penal en Estados Unidos. La tercera parte amplía nuevamente la perspectiva para abordar quizá el elemento más llamativo de la conferencia de prensa celebrada en Mar-a-Lago: el anuncio de que Estados Unidos «dirigirá» Venezuela y explotará sus reservas de petróleo a través de empresas estadounidenses. Dejamos a otros las importantes cuestiones relativas a la legalidad de estas acciones con arreglo a al derecho estadounidense; del mismo modo, pueden encontrarse aquí y aquí otros análisis de las numerosas y complejas cuestiones de derecho internacional que plantea este episodio .

Venezuela como objetivo del «dominio estadounidense en el Hemisferio Occidental»

En un sentido importante, el ataque contra Venezuela representa una ruptura brusca en la política exterior estadounidense. Estados Unidos ha evitado en gran medida el lenguaje del derecho internacional al caracterizar su ataque a Venezuela y no ha hecho ningún esfuerzo por actuar de forma multilateral. Al mismo tiempo, de todos modos, la política del gobierno de Trump hacia Venezuela presenta notables continuidades con prácticas pasadas de Estados Unidos en América Latina y el Caribe. Incluso en la era de la Carta de las Naciones Unidas, con su prohibición inequívoca del uso de la fuerza excepto en defensa propia o con la autorización del Consejo de Seguridad, Estados Unidos ha intervenido repetidamente en la región, mediante una combinación de acciones militares, financiación de grupos paramilitares y apoyo a golpes de Estado, incluso contra presidentes elegidos democráticamente.

Un antecedente destaca como un paralelo histórico cercano. En 1989, el ejército estadounidense secuestró al gobernante de Panamá, el general Manuel Noriega, durante una invasión del país. Antes de la invasión, Noriega había sido acusado penalmente en Estados Unidos por su participación en la importación de cocaína en territorio estadounidense. Tras su captura, Noriega pasó diecisiete años en prisión en los Estados Unidos antes de ser extraditado a Francia y posteriormente devuelto a Panamá, donde permaneció bajo arresto hasta su muerte. Hace treinta y seis años, Estados Unidos justificó su accionar en una combinación de argumentos: (a) el derecho a la legítima defensa; (b) la protección de la integridad del Canal de Panamá en virtud de los tratados del Canal de Panamá; y (c) la promoción de la democracia. También se refirió a su objetivo de capturar y arrestar a Noriega, un narcotraficante acusado penalmente en los Estados Unidos.

Estos motivos fueron ampliamente considerados espurios en ese momento, opinión que compartimos (véase, por ejemplo, aquí y aquí). En primer lugar, no se había producido ningún ataque armado contra los Estados Unidos, ni existía una amenaza inminente capaz de activar el derecho a la legítima defensa. En segundo lugar, no se habían violado los tratados del Canal de Panamá y, en cualquier caso, una eventual violación de dichos instrumentos no habría autorizado una intervención militar unilateral. En tercer y último lugar, el derecho internacional no reconoce un derecho unilateral al uso de la fuerza para promover la democracia. Además, ni entonces ni ahora se puede afirmar que el derecho internacional permite a un Estado entrar por la fuerza en el territorio de otro para extraer a una persona con el fin de hacer valer su jurisdicción penal interna. El ataque a Panamá, al igual que el ataque de este fin de semana contra Venezuela, fue sencillamente ilegal. De hecho, varios de estos argumentos históricos se han convertido desde entonces en ejemplos clásicos de justificaciones inadmisibles en el marco del jus ad bellum.

"El ejercicio no consentido de poderes coercitivos en territorio venezolano constituye, en sí mismo, un acto internacionalmente ilícito."

En el contexto del actual ataque a Venezuela, Estados Unidos aún no ha articulado una justificación jurídica definitiva y exhaustiva de sus acciones. Esto puede cambiar a medida que los funcionarios estadounidenses se decidan por una explicación en los próximos días. Sin embargo, por el momento, los ejercicios justificativos siguen siendo cambiantes. El secretario de Estado, Marco Rubio, sugirió que la operación constituía un esfuerzo lícito para tomar custodia de presuntos delincuentes (Maduro y su esposa), para lo cual cierto grado de fuerza armada habría sido necesario a fin de garantizar la seguridad del personal estadounidense, evocando justificaciones empleadas en la detención del general Noriega. Mientras tanto, durante la conferencia de prensa, el presidente Trump aludió indirectamente a varias justificaciones adicionales. En primer lugar, se refirió a que las drogas procedentes de Venezuela habían causado la muerte de «innumerables estadounidenses», una aseveración que ha sido cuestionada por los medios de comunicación (véase, por ejemplo, aquí y aquí). Sin embargo, como se analizó recientemente en EJIL: The Podcast!, el tráfico transnacional de drogas nunca ha sido considerado en el derecho internacional como un ataque armado. La cadena causal necesaria para caracterizar dicha actividad como un ataque armado contra los Estados Unidos tendría que extenderse de manera extrema y, al mismo tiempo, descansar en múltiples supuestos fácticos que permanecen sin prueba. El presidente Trump invocó, además, los peligros que supuestamente Maduro representa para Venezuela, la región y los Estados Unidos, afirmando que había «lanzado una campaña incesante de violencia, terror y subversión contra los Estados Unidos». También pareció relacionar el ataque con las afirmaciones de que Venezuela ha enviado a personas peligrosas a los Estados Unidos (incluidas bandas carcelarias y personas liberadas de instituciones psiquiátricas), que se ha apoderado de propiedades e infraestructuras petroleras estadounidenses y que ha adquirido armas capaces de amenazar intereses y vidas estadounidenses. Ninguna de estas circunstancias, consideradas individual o acumulativamente, proporciona una base jurídica para el uso de la fuerza conforme al derecho internacional.

Por encima de todo, la respuesta a las amenazas que supuestamente plantearía Venezuela a Estados Unidos se articuló con referencia a la nueva política exterior estadounidense para la región, que reactiva doctrinas más antiguas de hegemonía continental. En la conferencia de prensa del sábado, el presidente Trump declaró que «el dominio estadounidense en el Hemisferio Occidental nunca volverá a ser cuestionado». Esta postura no sorprenderá a quienes hayan leído la recientemente publicada Estrategia de Seguridad Nacional, en la que la Doctrina Monroe del siglo XIX ha sido resucitada mediante lo que ahora se denomina el «corolario Trump». En su forma original, la Doctrina Monroe proclamaba que la colonización y la intervención política europeas en el Hemisferio Occidental serían percibidas como una amenaza para la seguridad de Estados Unidos. Su posterior articulación por el presidente Theodore Roosevelt afirmó un poder correlativo de Estados Unidos para intervenir como fuerza policial regional. En la Estrategia de Seguridad Nacional, el actual gobierno se ha comprometido a «restaurar la preeminencia estadounidense en el Hemisferio Occidental», a proteger su territorio y «acceso a zonas geográficas clave en toda la región» y a «negar a los competidores no hemisféricos» la capacidad de controlar activos estratégicos.

Mucho se ha escrito sobre la Doctrina Monroe; para los fines de este trabajo, basta recordar que ha sido considerada desde hace tiempo incompatible con los principios de autodeterminación, la prohibición del uso de la fuerza, la integridad territorial y el principio de no intervención. Se trata de principios fundamentales del derecho internacional contemporáneo. Además, en el ámbito inter-Americano, estos principios han sido progresivamente codificados precisamente en rechazo de la Doctrina Monroe.

¿Pueden Maduro y su esposa ser perseguidos penalmente en territorio estadounidense?

Independientemente de la ilegalidad del uso de la fuerza contra Venezuela, este episodio plantea una cuestión distinta y más concreta: ¿pueden Nicolás Maduro y su esposa ser perseguidos penalmente en territorio estadounidense? La respuesta a esta pregunta tiene poco que ver con las prácticas autoritarias graves, sistemáticas y ampliamente condenadas que han caracterizado al gobierno de Maduro. Depende, más bien, de las normas que rigen las inmunidades y la inviolabilidad de los funcionarios del Estado, así como de los límites de la jurisdicción de ejecución de los Estados.

Inmunidad

Para empezar, está bien establecido que, en su condición de presidente de Venezuela, Nicolás Maduro gozaría de inmunidad ratione personae (también conocida como inmunidad personal) frente a la jurisdicción penal de Estados extranjeros, así como de inviolabilidad frente a medidas de coerción física. La doctrina ha debatido durante largo tiempo si existen excepciones a esta forma de inmunidad, aplicable únicamente a la denominada troika (jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de Relaciones Exteriores). Sin embargo, en el seno de las Naciones Unidas, la práctica diplomática parece haber convergido en una respuesta negativa. La Comisión de Derecho Internacional, que incluye desde 2007 la cuestión de la inmunidad de los funcionarios estatales frente a la jurisdicción penal extranjera en su programa de trabajo, no identifica actualmente ninguna excepción a la inmunidad ratione personae.

Estados Unidos podría argumentar que Maduro no es el presidente legítimo de Venezuela, invocando el carácter fraudulento de su victoria electoral en 2024. Del mismo modo, podría alegar que, al no reconocerlo subjetivamente como presidente de Venezuela, Maduro no tendría derecho a las inmunidades asociadas a ese cargo en territorio estadounidense. Las declaraciones del secretario de Estado Marco Rubio sugieren que Estados Unidos podría intentar estos argumentos. Sin embargo, ambos son endebles. Desde un punto de vista objetivo, aunque la legitimidad de las últimas elecciones presidenciales en Venezuela fue ampliamente cuestionada, lo que importa en virtud del derecho internacional es qué entidad ejerce el control efectivo sobre el territorio (véase, por ejemplo, el arbitraje Gran Bretaña/Costa Rica y el análisis de Lauterpacht en las pp. 87–88). El gobierno de Maduro mantuvo el control efectivo sobre el territorio hasta su destitución forzosa; del mismo modo, continúa representando a Venezuela ante las Naciones Unidas. Puede discutirse si esta es la posición correcta, o si el derecho internacional contemporáneo es excesivamente protector de dictadores y tiranos; no obstante, conforme a la concepción dominante del derecho internacional contemporáneo de las inmunidades, Maduro parecería estar amparado por la inmunidad de jefe de Estado ante los tribunales estadounidenses. Por el contrario, el argumento de que dicha inmunidad puede ser dejada sin efecto mediante el no-reconocimiento unilateral resulta incompatible con la propia lógica jurídica de las inmunidades.

La situación de Cilia Flores, esposa de Maduro, requiere un análisis diferente. Desde 2015, se ha desempeñado como diputada de la Asamblea Nacional de Venezuela. Los funcionarios estatales que no gozan de inmunidad personal, como es su caso, pueden sin embargo beneficiarse de la inmunidad ratione materiae (también conocida como inmunidad funcional) respecto de los actos realizados en ejercicio de sus funciones oficiales. La Comisión de Derecho Internacional se ha dedicado a examinar las posibles excepciones a esta forma de inmunidad. Si bien esta labor aún no ha concluido, el proyecto de artículos que se está debatiendo actualmente no incluye el tráfico de drogas entre los delitos para los que se excluiría la inmunidad ratione materiae (véase aquí).

Consecuencias jurídicas del secuestro forzoso

Otro obstáculo procesal deriva de la forma en que Maduro y su esposa fueron trasladados al territorio estadounidense. Según el derecho internacional, el ejercicio de poderes coercitivos en el territorio de otro Estado (lo que ese conoce como el ejercicio de jurisdicción ejecutiva) requiere el consentimiento del Estado territorial, que en este caso no fue otorgado, o una norma permisiva del derecho internacional, inexistente en la presente situación. Por lo tanto, el ejercicio no consentido de poderes coercitivos en territorio venezolano constituye, en sí mismo, un acto internacionalmente ilícito. Asimismo, existe amplio acuerdo en que la privación de libertad de una persona mediante su secuestro sin el consentimiento del Estado en cuyo territorio se encontraba vulnera el derecho internacional de los derechos humanos, en la medida en que la privación de libertad solo puede producirse conforme a los procedimientos establecidos por la ley.

La práctica judicial estadounidense podría, no obstante, ser invocada como un medio para eludir este doble problema. La mayoría de los juristas internacionales recordarán el caso Estados Unidos contra Álvarez-Machaín, en el que la Corte Suprema de los Estados Unidos sostuvo que el secuestro forzoso de un ciudadano mexicano en territorio mexicano por agentes de la Administración para el Control de Drogas de los Estados Unidos (DEA) no impedía su enjuiciamiento penal ante los tribunales estadounidenses. La forma en que el acusado había sido traído ante los tribunales estadounidenses fue considerada irrelevante para la capacidad de estos de ejercer jurisdicción, una posición comúnmente sintetizada en la máxima male captus, bene detentus.

"Estados Unidos apenas ha intentado justificar sus acciones en términos jurídicos, optando en cambio por apoyarse en el lenguaje del poder desnudo, la dominación regional y el interés nacional."

La existencia de este precedente en el ordenamiento jurídico estadounidense no significa que male captus, bene detentus goce de aceptación general en el derecho internacional. Las reacciones al caso Álvarez-Machaín son ilustrativas. Por ejemplo, el Comité Jurídico Interamericano observó que, al confirmar la jurisdicción de los tribunales estadounidenses para juzgar a Álvarez-Machaín, los Estados Unidos habían desconocido su obligación de devolverlo al Estado de cuya jurisdicción había sido sustraído (véase CJI/RES.II-15/92, «Opinión jurídica sobre la decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América»). El Comité advirtió además que, si el razonamiento de la sentencia se llevaba a su conclusión lógica, «el orden jurídico internacional se vería irreversiblemente dañado por cualquier Estado que se atribuyera el poder de violar con impunidad la soberanía territorial de otro Estado». También subrayó la incompatibilidad del secuestro con el derecho al debido proceso, una garantía reconocida por el ordenamiento internacional independientemente de la gravedad de los delitos imputados.

Esta reacción no fue aislada. Tras la sentencia, una coalición de Estados latinoamericanos, junto con España, dirigió una carta a las Naciones Unidas en la que expresaba que sería deseable que la Corte Internacional de Justicia emitiera una opinión consultiva sobre la conformidad con el derecho internacional de los actos que implican el ejercicio extraterritorial del poder coercitivo de un Estado y el posterior ejercicio de su jurisdicción penal. La cuestión fue incluida en el orden del día de la Sexta Comisión de la Asamblea General. Aunque finalmente nunca fue examinada, este episodio puso de manifiesto la ausencia de un consenso generalizado en torno al enfoque adoptado por los tribunales estadounidenses.

¿Una Venezuela administrada por Estados Unidos?

Sigue siendo incierto si Estados Unidos pretende efectivamente establecer una ocupación militar plena de Venezuela; si bien el presidente Trump afirmó que Estados Unidos «dirigiría el país», declaraciones posteriores han sido más evasivas al respecto. No obstante, si así fuera, se aplicaría directamente el artículo 21 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, instrumento por el cual Estados Unidos se encuentra jurídicamente obligado. Dicha disposición estipula: «El territorio de un Estado es inviolable; no puede ser objeto de ocupación militar ni de otras medidas de fuerza tomadas por otro Estado, directa o indirectamente, cualquiera que fuere el motivo, aun de manera temporal. No se reconocerán las adquisiciones territoriales o las ventajas especiales que se obtengan por la fuerza o por cualquier otro medio de coacción».

Estados Unidos estaría además sujeto a un conjunto de normas de derecho internacional derivadas del Cuarto Convenio de Ginebra y del derecho internacional consuetudinario. En particular, se le prohibiría beneficiarse de la explotación de los recursos naturales venezolanos, incluido el petróleo. La Corte Internacional de Justicia ha precisado recientemente los límites que el derecho internacional impone a la conducta de las potencias ocupantes. En su opinión consultiva sobre las Consecuencias jurídicas derivadas de las políticas y prácticas de Israel en el Territorio Palestino Ocupado, incluida Jerusalén Oriental, la Corte sostuvo que «el uso de los recursos naturales por parte de la potencia ocupante no debe exceder lo necesario para los fines de la ocupación» y que dicho uso «debe ser sostenible y evitar daños al medio ambiente» [§124]. La Corte observó además que las políticas de explotación de recursos contrarias al derecho de ocupación «podrían ser contrarias al principio de soberanía permanente sobre los recursos naturales» [§125].

Si, por el contrario, Estados Unidos pretendiera ejercer control sobre los asuntos internos de Venezuela mediante la coerción, la influencia o la manipulación de las autoridades existentes —es decir, si decidiera ‘administrar’ Venezuela sin desplegar «tropas sobre el terreno»—, entraría en juego el principio de no intervención. Ese principio, consagrado en el derecho internacional consuetudinario, también se articula con firmeza en los artículos 19 y 20 de la Carta de la OEA. Un modo de actuación de esta naturaleza no resultaría particularmente sorprendente a la luz de la práctica reciente en la región, en la que el gobierno de Trump ha recurrido a la amenaza de daños concretos para inducir determinados comportamientos por parte de otros gobiernos (véase, por ejemplo, aquí, aquí y aquí).

Conclusión

El ataque contra Venezuela y el traslado forzoso de Nicolás Maduro y su esposa a Estados Unidos para ser juzgados constituyen graves violaciones del derecho internacional. Estados Unidos apenas ha intentado justificar sus acciones en términos jurídicos, optando en cambio por apoyarse en el lenguaje del poder desnudo, la dominación regional y el interés nacional. Las normas de derecho internacional no pueden, por sí solas, impedir que un Estados Unidos decidido incumpla sus compromisos solemnes. Tampoco pueden evitar que el presidente Trump lleve a cabo nuevos ataques contra Venezuela u otros Estados, como ya ha amenazado explícitamente al mencionar a Colombia y Cuba en la conferencia de prensa de Mar-a-Lago. Tampoco parece probable que otros Estados hagan cumplir colectivamente estas normas frente a Estados Unidos en defensa de Venezuela, y menos aún en defensa de Maduro. Cabe entonces preguntarse razonablemente qué le queda por decir o hacer al derecho internacional en este contexto —o, incluso, qué queda del propio derecho internacional.

Sin embargo, sería un error abandonar el derecho internacional. Incluso ahora, el derecho internacional puede desempeñar funciones importantes: puede mantener el conflicto en primer plano y, con el tiempo, proporcionar un punto de referencia para determinar los pasos a seguir. En particular, la reacción de la comunidad internacional ante el ataque de Estados Unidos contra Venezuela en las próximas semanas y meses será de enorme relevancia. Las protestas inequívocas en defensa de los principios fundamentales del derecho internacional aún pueden desempeñar una función esencial en la determinación de la agenda. Incluso el modesto gesto de dejar constancia formal de una objeción resulta vital. La alternativa, la aquiescencia, solo puede servir para validar la transición desde la rígida prohibición del uso de la fuerza consagrada en la Carta de las Naciones Unidas hacia un sistema mucho más permisivo.

Hasta el momento, la respuesta de la comunidad internacional ha sido dispar. Algunos Estados han protestado el ataque contra Venezuela como una violación del derecho internacional (por ejemplo, Colombia, México, España, China y Bielorrusia), mientras que otros han celebrado la destitución de Maduro (por ejemplo, Argentina y El Salvador). La mayoría de los Estados han adoptado una posición mucho más cautelosa, expresando preocupación por el ataque e insistiendo, de manera vaga, en el respeto de la voluntad del pueblo venezolano en lo sucesivo (por ejemplo, el Reino Unido, Canadá, Alemania y la Unión Europea). Sin embargo, estas respuestas tibias resultan, en última instancia, insostenibles, y mucho dependerá de cómo evolucionan estas posiciones en los próximos días.