En “De Rosas a Milei. Una historia política de la democracia directa en Argentina” (Prometeo, 2026), las autoras muestran que la historia de la democracia directa argentina fue muy distinta de la que solemos imaginar. En esta nota explican por qué.
Hasta hace poco los estudios sobre mecanismos de democracia directa (referendos e iniciativas populares) pasaban por alto el caso argentino considerando que su presencia era insignificante. ¿Cuántos referéndums hubo en la historia del país? ¿Uno en la historia de la democracia, si contamos el de Alfonsín en 1984? ¿Dos si incluimos el convocado por Rosas en 1835? ¿O muchos más? La respuesta dependerá de qué historia se cuente. Porque mientras solemos repetir que Argentina es un país sin democracia directa, casi todas las provincias regulan consultas populares, referéndums, iniciativas ciudadanas e incluso revocatorias de mandato. El problema no es que no existan. El problema es quién pudo usarlos. Y el desafío es entender que la amenaza de activación también puede tener efectos, mientras la legislación dice cosas sobre la disputa por y el desempeño de las instituciones. Veamos.
En enero de 2024, mientras el Congreso debatía la llamada Ley Ómnibus, Javier Milei lanzó una advertencia que ocupó los titulares: si los legisladores bloqueaban sus reformas, apelaría a una consulta popular no vinculante como “última instancia” para exponer a los diputados ante la opinión pública y presionar su aprobación. Nunca ocurrió. La consulta quedó en el terreno de la disputa política mediática.
La experiencia no era novedosa. En 1993, Carlos Menem impulsó una consulta popular destinada a respaldar una reforma constitucional que habilitara la reelección presidencial de la cual se beneficiaría en forma directa. Esa la votación tampoco llegó a realizarse: el Decreto 2181/93 que convocaba la votación cumplió una función política significativa al acelerar las negociaciones que condujeron al Pacto de Olivos y a la reforma constitucional de 1994. Como resultado de ese proceso, la Constitución Nacional incorporó los mecanismos de iniciativa popular (meramente de agenda) y consulta popular mediante los artículos 39 y 40 respectivamente, otorgándoles reconocimiento formal dentro del sistema institucional argentino.
La posterior reglamentación del instituto de iniciativa popular por la Ley 24.747 de 1996, así como de la consulta popular vinculante y no vinculante mediante la Ley 25.432 de 2001, introdujo restricciones importantes al igual que requisitos particularmente exigentes que limitaron su utilización, entre ellos la exclusión de determinadas materias sujetas a procedimientos legislativos especiales. Tales restricciones contribuyeron a constreñir la operatividad efectiva de estos instrumentos en el ámbito federal.
En 1984 se había producido la única consulta de la historia democrática del país, cuando Raúl Alfonsín convocó el plebiscito por el conflicto del Beagle el 25 de noviembre de 1984 (mediante el decreto 2272/84). En esa jornada histórica se logró una masiva participación del 70,09% del padrón electoral, donde la opción por el “Sí” al tratado de paz triunfó de manera aplastante con el 82,6% de los sufragios, mientras que el “No” obtuvo el 15,35%, marginando a los votos en blanco y nulos a un porcentaje ínfimo (un conflicto que estuvo al borde de conducirnos a la guerra con Chile). La ratificación en el Congreso, sin embargo, hizo pender los resultados de un hilo.
Mucho más atrás, el primer gran plebiscito de la historia argentina acompañó la concentración de poder de Juan Manuel de Rosas en 1835, cuando la Sala de Representantes porteña lo nombró gobernador y le otorgó la suma del poder público. Esta es casi toda la historia nacional de los plebiscitos y referendos.
La historia provincial cuenta otra cosa
Corrientes en 1913 y Mendoza en 1916 fueron las primeras en incorporar mecanismos de democracia directa, seguidas por Córdoba (1923), Santa Fe (1921), Entre Ríos (1933) y la provincia de Buenos Aires (1934). En De Rosas a Milei. Una historia política de la democracia directa en Argentina (Editorial Prometeo, 2026) reconstruimos, por primera vez de manera sistemática, más de un siglo de experiencias nacionales y provinciales.
Por citar con más detalle un caso, en la provincia de Entre Ríos, estos mecanismos fueron incorporados en la Constitución de 1933, impulsada por el gobierno del radical Luis Lorenzo Etchevehere (1932-1935) en un contexto de fuerte conflicto con la Iglesia católica y de modernización institucional. No es un detalle menor que en 1915 se judicializó un conflicto porque la iglesia se resistía a entregar al gobierno copias de los libros de bautismo y defunción para depurar los padrones electorales.
La constitución introducía herramientas inéditas para la época, como la iniciativa, el referéndum y la destitución de funcionarios municipales elegidos por voto popular. Para algunos constituyentes aquello era una “Constitución demasiado futurista”. Casi un siglo después, la observación resulta llamativa: muchas de esas herramientas siguen siendo excepcionales o permanecen prácticamente sin uso.
Para 2026, 18 provincias regulan el referéndum obligatorio; 22 las consultas populares y 15 la revocatoria de mandato. Con tibias excepciones (Río Negro, Caba y La Rioja en que existe una posibilidad de activación directa) la enunciada como iniciativa popular es una iniciativa de agenda en que la decisión queda en manos del legislativo. Pero entonces, si existen, ¿por qué apenas los vemos funcionar? La cuestión debe ser matizada. Se han registrado al menos 24 intentos de activación desde 1987 (a los que se suman decenas de votaciones locales).
Mirar la historia argentina desde esta perspectiva permite descubrir episodios poco conocidos. Fueron provincias gobernadas por sectores conservadores las primeras en incorporar mecanismos de democracia directa. No fue el peronismo sino los gobiernos de intervención posgolpe de 1955 los que los incorporaron en Chaco (1957), Neuquén (1957) y Misiones (1958).
Santa Cruz habilitó la reelección indefinida de Néstor Kirchner mediante una consulta convocada sin base legal expresa en 1998. Ante la falta de los dos tercios de los votos en la Legislatura provincial necesarios para declarar la necesidad de reforma, el entonces gobernador recurrió a este mecanismo directo para sortear la traba institucional, logrando una victoria con una participación electoral del 76,41% y más del 55% de apoyo ciudadano que le permitió competir y ganar su tercer mandato.
También la sociedad civil intentó activarlos. Hubo consultas ambientales impulsadas por vecinos en distintos puntos del país, en general con escaso éxito, aunque con contundentes excepciones que marcaron la historia socioambiental argentina. El hito más destacado ocurrió el 23 de marzo de 2003 en la ciudad de Esquel, provincia de Chubut, donde los vecinos forzaron un plebiscito local en el cual el 81% de los votantes le dijo “No” a un megaproyecto de minería de oro a cielo abierto que pretendía utilizar cianuro. Aquella consulta, si bien no era legalmente vinculante, tuvo un inmenso peso político y derivó en la sanción de la Ley 5001 que prohíbe la megaminería a cielo abierto en esa provincia. Sin embargo, las evidencias muestran que la mayoría de las iniciativas ciudadanas (pero no todas) terminan archivadas sin siquiera ser discutidas.
Así, las provincias argentinas regularon muchos mecanismos pero se han utilizado poco y menos aún se ha permitido a la ciudadanía activarlos.
¿Por qué casi nunca votamos directamente?
Lejos del ideal participativo, los protagonistas fueron los gobernadores que buscaban la reelección (pero otra vez, no son tantos los que tuvieron éxito), mientras que las iniciativas ciudadanas se convierten en el ejemplo más flagrante de su fracaso. Basado en un análisis histórico, normativo y empírico, mostramos en nuestro libro cómo estos mecanismos revelan las formas en que se disputa y redefine el poder político en la Argentina.
El problema, por lo tanto, no es solamente jurídico. Es político. Durante décadas convivieron en Argentina dos formas distintas de limitar la participación ciudadana. Una, heredera del republicanismo conservador, desconfía de la intervención popular y prefiere dejar las grandes decisiones en manos de las élites. La otra habla en nombre del pueblo, pero reserva la capacidad de decidir a líderes fuertes o estructuras partidarias jerárquicas y rígidas.
No idealizamos estos instrumentos. La experiencia internacional muestra que pueden fortalecer la democracia, pero también ser utilizados por líderes autoritarios o populistas para concentrar poder. Los ejemplos abundan, desde Napoleón hasta Hugo Chávez. La pregunta nunca es simplemente si hay que hacer un referéndum, sino quién puede convocarlo, bajo qué reglas, con qué controles y para decidir qué.
Detrás de esos casos aparece un patrón más amplio. La democracia directa funciona como un espejo de la representación política. Allí donde existen instituciones sólidas y reglas claras, puede ampliar la capacidad de decisión ciudadana, como ocurre en Suiza o en Uruguay. Allí donde predominan el personalismo y la concentración del poder, suele transformarse en un instrumento más de la disputa entre dirigentes.
Hoy Argentina atraviesa una nueva etapa de incertidumbre política. Cada vez que la representación entra en crisis reaparece la idea de consultar directamente a la ciudadanía. Ocurrió con Menem, con Milei y probablemente volverá a ocurrir. Quizás el mayor descubrimiento del libro sea que la historia de la democracia directa en Argentina no es una historia sobre participación ciudadana. Es, sobre todo, una historia sobre las distintas maneras en que el poder intenta legitimarse, ampliarse o limitarse recurriendo —e impidiendo recurrir— a la voz del electorado constituido en pueblo. Entender esa historia ayuda también a entender por qué, cada vez que la representación entra en crisis, vuelve a aparecer la promesa de “consultar a la gente”. La pregunta no es si habrá nuevos referéndums o consultas populares. La pregunta sobre quién decide, cómo decide y cuánto pueden intervenir la ciudadanía.
/// A propósito de “De Rosas a Milei. Una historia política de la democracia directa en Argentina” (Prometeo, 2026) las autoras nos traen una