Notas a partir de las palabras del ministro de economía: “No hay que confundir la empatía con las políticas públicas”

Para comenzar. Un tour por el BackOffice de la Sala de Máquinas

La bienaventurada experiencia democrática argentina, ciertamente incompleta, todavía extraviada, incierta todavía, ha obrado de cuando en vez algunas decisiones, prácticas e instituciones formidables de las cuales toda una generación puede legítimamente sentirse orgullosa. La lista de ejemplos luminosos no es pequeña, y estoy seguro de que cualquier recuento responsable seguramente incluiría episodios ocurridos en prácticamente todos los gobiernos (todos, sí, estoy seguro de eso).

Al mismo tiempo, nadie podría negar que el camino de construcción de una infraestructura institucional y una cultura cívica y social consistentemente democráticas tiene un todavía un extenso recorrido por delante.

Si a alguien le interesara mi opinión, diría que en términos generales estamos un poquito arriba del “umbral de legitimidad” -con suficientes dimensiones por arriba, y algunas todavía por debajo-; tanto como estamos bastante lejos de la línea de “pasar a mantenimiento”.

En este macro, uno de los déficits más notorios, una de las cuentas pendientes más significativas de la precaria infraestructura de nuestra institucionalidad democrática se encuentra en la organización, paradigma de funcionamiento, métodos de trabajo, y condiciones de operación cotidiana de la organización estatal, de la administración pública, la burocracia, o como sea que queramos llamarla. Muy poco, casi nada, se ha hecho en estas décadas para conformar una organización operacional estatal que refleje una cultura pública democrática.

Me atrevo a decir que no hay prácticamente nada, ni un solo rasgo estructural o sistémico de la infraestructura organizacional a través de la cual se diseñan y ejecutan las políticas públicas que sea realmente consistente con los principios y valores democráticos, fuera del hecho -externo a dicha estructura- de que las prioridades políticas que procesa y gestiona son democráticamente legitimadas. Invitaría desesperadamente a un debate a quien piense diferente al respecto. Ojalá me convenciera de que estoy en un error.

Nepotismo, conflictos de intereses, discriminación política, arbitrariedad decisional, opacidad informativa, bloqueo participativo, falta de idoneidad, arbitrariedad, malversación política, corporativismo, micro corrupción, imprevisibilidad, privilegios, patrimonialismo, impunidad y falta de rendición de cuentas, desprecio por la evidencia, inexistencia de indicadores de impacto y performance, precarización laboral extrema, inefectividad, falta de planificación, macro corrupción, improvisación, clientelismo, ritualismo, formalismo, captura… podíamos seguir.

No se trata de fallas ocasionales, episódicas, circunscriptas o confinadas.

Tampoco son conceptos o categorías analíticas o académicas abstractas. Son los rasgos estructurales, sistémicos, estables, del BackOffice de la sala de máquinas -y espero que Roberto Gargarella me perdone el freerideo de su metáfora.

Hace muchos años tuve la oportunidad de participar en el servicio público como director nacional de acceso a la justicia. Cuando conoció la noticia, un amigo sudafricano que había trabajado en el ministerio de economía de su país me felicitó por mi puesto “inside the belly of the beast”. Nunca encontré una mejor denominación para la administración pública en países como el nuestro.

Si les interesa saber, solo he podido encontrar una iniciativa genuina y seria a través de la cual se intentó comenzar a transformar ese estado de cosas. Una sola, y terminó naufragando más temprano que tarde. Ocurrió en el siglo pasado, en los años ochenta, cuando se creó el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAG), con la finalidad de conformar una burocracia profesional para la alta gerencia del naciente estado democrático. Muy pocos años después comenzó a ser privado de toda relevancia, y luego reducido a la insignificancia. El CAG todavía existe (de verdad, existe aún). Sus agentes -otrora la esperanza de una administración democrática idónea- deambulan errantes por la casa del estado.

Todo lo demás (ay!) fue y es pura cháchara. A pesar de los esfuerzos de gente noble y competente que diseñó hermosos planes y proyectos de transformación que nunca lograron un cambio estructural. Solo se han implementado con fría eficacia los recurrentes planes de retiros voluntarios y terminaciones masivas de contratos precarios, que al final del día solo reemplazan una “capa geológica” de agentes por otra nueva que bien pronto comienza a tomar su lugar, y que en el futuro será removida por otra iteración de este proceso acumulativo de sinsentido. En todo caso, yo no me perdería el prometedor “Public Administration in Argentina” (esperado en Enero 2027 bajo coordinación de Nelson D. Cardozo, Diego Pando, Pablo Bulcourf, por Springer). Si alguien puede encontrarle sentido a la cosa, seguramente sean ellos.

La funcionalidad de esta estructura

Este estado del BackOffice de la sala de máquinas no es una anomalía disfuncional ni un problema que nadie sabe cómo resolver. Me resulta bastante aparente la correlación entre el tipo de infraestructura institucional que se extiende en el estado argentino y el tipo de cultura pública que todavía expresan nuestras prácticas políticas, particularmente las dinámicas propias de los liderazgos políticos y económicos establecidos.

En algún punto, el estado de situación es casi un óptimo paretiano para una cultura política, social y cívica que todavía está en camino incierto hacia las virtudes democráticas. Las élites políticas, económicas y sociales asumen que nuestras dinámicas públicas son radicalmente inestables, espasmódicas y precarias; presuponen que las variables sociales, económicas y políticas relevantes son imprevisibles e inmanejables; calculan, deciden y actúan bajo la premisa de que largo plazo es pura abstracción, la construcción de consensos político-sociales extendidos una quimera, la autolimitación Inter temporal una promesa imposible, y la epopeyas refundacionales instantáneas una tentación irresistible.

En ese escenario, es esperable que “los dueños del juego” se hayan acostumbrado a navegar en el decisionismo administrativo más radical, lo alimenten, lo celebren, y lo prefieran -por la ilusión de su efectividad comparada con otras dinámicas alternativas para construir políticas públicas. Por eso mismo todos nuestros jugadores públicos relevantes (todos) valoran el anabólico expeditivo de los DNU por sobre los procesos legislativos, y nadie se toma en serio los esfuerzos heroicos de quienes proponen sujetarlos a la Constitución, para dar solo un ejemplo conocido.

Una infraestructura radicalmente lábil para una democracia que todavía navega un poco a la deriva, en cíclica odisea de crisis políticas, sociales y económicas, aunque sin abandonar la esperanza de llegar a buen puerto.

Dos maneras de concebir las Políticas Públicas

La vida cotidiana de un estado consiste en el diseño y ejecución de políticas públicas. El estado y el gobierno “existen” y “se manifiestan” a través de decisiones y acciones (u omisiones) de política pública. El estado existe cuando hace y cuando decide no hacer, dejar de hacer o dejar hacer. El estado de manifiesta en “cómo” hace y no hace. Todo esto es la vida cotidiana de las políticas públicas.

En un rápido repaso de nuestro derrotero institucional por las políticas públicas -y la institucionalidad administrativa que las soporta- identifico en nuestra experiencia democrática la conformación de dos perspectivas, concepciones, aproximaciones (acaso paradigmas) típicas bastante reconocibles.

En una de ellas (llamémosle, sin ninguna originalidad, “tecnocrática”) las políticas públicas se conciben como un dominio eminentemente técnico-profesional científico, de base científica, con su propia lógica, estándares, mecanismos y procedimientos de operación, que son los propios del campo de conocimiento de que se trate. Mediante ellas se implementa una determinada visión política o ideológica que ha sido validada por la ciudadanía -ya sea en las elecciones, a través de la red de opinión pública, etc.

La gestión de las políticas públicas tiene reglas y prácticas técnicas inmanentes, legitimadas de manera endógena, por la propia comunidad profesional de expertos. Quien gestiona la política pública recibe el mandato/habilitación (legitimación) de las autoridades superiores y lo implementa (técnicamente). El modelo es lineal y directo, tanto como despolitizado.

La esperanza -la confianza- que anima esta perspectiva se basa en la convicción de que el rumbo sustantivo de política elegida sea el correcto, más allá de las vicisitudes que depare el camino de implementación. La presencia de la ciudadanía en la política pública es mediata; su momento de intervención ocurre básicamente en los hitos de validación política del rumbo, o de su impugnación y cambio; cuando la gente brinda un marco de legitimidad, o un mandato/habilitación para la acción, más o menos determinado.

Este modelo puede ser visto como democráticamente asentado, en tanto parte del reconocimiento de una legitimación ciudadana del mandato de política pública. A la vez, implica una visión delegativa y bastante elitista, que excluye la “presencia” de la ciudadanía fuera del momento habilitante/legitimador general. También desconecta la legitimidad del proceso de política pública de cualquier conexión continua con la ciudadanía.

Históricamente se identificó a las burocracias del ministerio de economía y del de relaciones exteriores, así como a AFIP y la ANSES, como estructuras construidas con esta perspectiva. A propósito, no puedo dejar de recomendar el notable análisis sobre la ANSES, la evolución de su estructura y lógicas de actuación, que realizaron Luisina Perelmiter y Pilar Arcidiácono en “De Bobo Nada”.

Por otro lado, la práctica argentina ofrece una perspectiva contrastante, que en buena medida invierte la secuencia que hemos descripto (recorriendo a lugares comunes, llamémosle “populista”). Desde esta mirada, el gobierno democrático actuaría más bien como un constante y legitimado identificador, selector y priorizador -también descartador, claro- de necesidades, demandas e intereses sociales relevantes; encargado de activar e implementar ciclos de políticas públicas que satisfagan aquellas que decide atender para el éxito de su proyecto político legitimado.

Bajo esta lógica, las políticas públicas deberían orientarse fundamentalmente al beneficio directo de los sectores que conforman la base de apoyo del gobierno.

Se trata de una concepción hiperpolitizada de las políticas públicas, que son así instrumentalizadas como forma de acción política cotidiana. El modelo es flexible y reactivo. La esperanza (y la confianza) que anima esta perspectiva se dirige a la capacidad de respuesta política del estado que satisfaga las demandas sociales actuales, más allá de las implicancias futuras contingentes.

Aquí, la presencia de la gente -de una parte de ella- en la política pública es constante, en tanto el poder político se construye o se pierde según la capacidad del proceso político para organizar la satisfacción de los intereses social que se van reconociendo, seleccionando y priorizando.

El modelo es democrático, en tanto actúa sobre la base de las demandas sociales actuales seleccionadas por gobiernos legítimos. A la vez, implica una visión eminentemente populista que otorga a su acción política la mayor discrecionalidad para seleccionar, priorizar y excluir la satisfacción de intereses populares dispersos según su proyecto de poder.

El Ministerio de Desarrollo Social en la década de la reconstrucción post 2001 ofrece tal vez el ejemplo más consolidado de esta lógica de configuración. Nuevamente, Luisina Perelmiter puede guiarnos por los secretos de esta burocracia de calle, en su maravilloso ”Burocracia Plebeya”.

Interesantemente, ninguna de estas perspectivas tiene razones -y por lo tanto no construyen prácticas ni métodos- para tener presente (realmente presentes) y escuchar (realmente escuchar) a los excluidos, afectados, dañados, perjudicados por las políticas públicas. En un caso, porque ellas siguen criterios técnico-científicos validados en sus propios términos, y en el otro porque la decisión política ya definió quienes son los que cuentan (y quienes no) para la política pública en cuestión.

Argentina 2026: El Ministro de Economía y la separación entre Políticas Públicas y Empatía

Recientemente, el ministro de economía de la nación compartió públicamente unas reflexiones que a mi modo de ver expresan con mucha nitidez una concepción y un entendimiento sobre las políticas públicas que representan a una parte relevante del liderazgo económico, social y político del país.

Relato brevemente el contexto de sus declaraciones: Desde hace algunos meses, la opinión pública se ha venido ocupando con creciente interés por el crecimiento y agudización sostenidos de los niveles de endeudamiento cotidiano de las familias argentinas, particularmente de niveles socioeconómicos más desaventajados. El endeudamiento ocurre tanto con bancos, a través de préstamos y tarjetas de créditos, como con empresas de servicios financieros no bancarios a través de financiación de compras, billeteras virtuales, etc.

Frente a este estado de situación, el ministro fue consultado sobre el problema y respondió que el gobierno se había estado preocupando y ocupando del tema, incluso desde antes de que los niveles de endeudamiento se agudizaran. Manifestó que habían anticipado la situación, que se la habían manifestado a los bancos (prestan al 8% y los salarios evolucionan al 2%) y les solicitaron flexibilidad. El ministro también dijo que, sin perjuicio de ello, el gobierno entiende y reafirma que las situaciones de endeudamiento son un asunto entre privados, que deberá ser gestionada y resuelta entre privados, sin que el estado deba intervenir en general, y mucho menos a través de políticas públicas o asignación de recursos públicos.

Llegado a este punto, el ministro consideró necesario decir y aclarar que esta prescindencia del gobierno no se debía a falta de consideración o empatía por la situación de las familias endeudadas. En sus propias palabras: “A veces algunos se enojan, porque nosotros decimos que es un tema entre privados. No hay que confundir la empatía con las políticas públicas. Nosotros hemos sido empáticos desde el día menos uno, porque hemos visto venir este tema y lo hemos seguido de recontra cerca”. Mas, para el ministro, es necesario separar, distinguir, “no confundir la empatía con políticas públicas”.

Por supuesto, el análisis del ministro representa muy bien la aproximación tecnocrática a las políticas públicas y su lejanía respecto de una aproximación populista. Esto es notorio, y no es lo que me interesa analizar aquí.

Lo más revelador de las reflexiones del ministro, se encuentra en su perspectiva sobre el rol de la empatía en su concepción sobre las políticas públicas. Su opinión ha sido muy atrevida, y vale la pena considerarla.

En el contexto de su intervención pública, la idea del ministro sobre la importancia de no confundir la empatía de las políticas públicas presupone varias cosas:

(a) que las políticas públicas deberían ser definidas en base a criterios políticos, técnicos y de evidencia general acerca de lo que es correcto hacer y -hecho esto- deberían ejecutarse de manera consistente con dichos criterios, en base a una racionalidad de medio/fin, sin apartarse de los postulados técnicos aceptados;

(b) que la definición de los objetivos y los medios concretos de las políticas públicas debería realizarse de manera, analítica, desapasionada, aséptica (“racional”?), distante de las emociones del decisor -la autoridad decisora debería blindarse frente a sus propias emociones para tomar decisiones correctas, y por eso mismo debería dejar la empatía afuera de la ecuación de las políticas públicas, no confundirlas.

(c) que el ciclo de las políticas públicas, y las decisiones relevantes en su implementación, no deberían ser influidas o alteradas por consideraciones basadas en las experiencias, vivencias, perspectivas sufrimientos ni emociones de las personas afectadas -particularmente las perjudicadas- por ellas (en la entrevista el ministro pregunta retóricamente a la periodista si ella se sentiría cómoda con que el gobierno destinara recursos públicos para ayudar en la situación…aunque no sin picardía, él habla ahí de ayudar a los bancos y no a los deudores, que era el tema de la pregunta…sagaz el ministro).

En suma, bajo esta perspectiva, la buena política pública requiere, como condición necesaria, que sea prescindente de, y no sea alterada por, la consideración empática por la situación de la ciudadanía involucrada. La empatía no debe jugar un rol relevante a la hora de la política pública.

Podríamos decir que para esta concepción la empatía debe terminar donde empieza la política pública.

Esta es la concepción que se ha vuelto relativamente popular en el último tiempo en buena parte del liderazgo social, económico y político del país (lo ha sido por derecha y por izquierda, a no equivocarse). Los ejemplos vendrán rápido a la mente de quien lo piense un par de segundos.

¿Por qué las políticas públicas serían mejores si no están contaminadas de empatía?

La reivindicación que realizara el ministro de la exclusión de la empatía en las políticas públicas podría fundarse en una perspectiva personal según la cual, la empatía no es en sí una cualidad moral valorable en las personas.  Conozco filósofos populares que piensan así, que desestiman la relevancia de la empatía como actitud o disposición moralmente valiosa a nivel personal, que consideran que el esfuerzo de tomar en consideración las perspectivas de los demás es un ejercicio fútil, o paralizante; otros que la consideran más bien una debilidad moral, que ignora que en realidad el hombre es lobo del hombre. Ciertamente estoy al tanto   de una interpretación social más o menos extendida que considera que los líderes del gobierno actual son personas sin empatía, crueles y despiadadas hacia quienes no piensan como ellas. Recuerdo también, a no equivocarse, que lo mismo se decía sobre el gobierno anterior, y sobre el que lo precedió, y sobre el que antecedió a ese.

Pero, a juzgar por sus palabras, deberíamos concluir que esa no sería la perspectiva del ministro, quien fue explícito al presentar a la empatía como una actitud valiosa y valorable, y reivindicarla para él mismo (“nosotros hemos sido empáticos desde el día menos uno”). En su perspectiva, la empatía está bien, es una disposición y una actitud humana encomiable. El ministro parece considerar que las buenas personas hacen el esfuerzo para ser capaces de ponerse en los zapatos del otro, especialmente de los que sufren; tienen la disposición y la actitud de tratar de sentir (realmente sentir), imaginar, representarse y vivenciar hasta donde sea posible la experiencia de la vida desde el lugar de quienes la están pasando mal, para comprender mejor sus necesidades y expectativas, para ser más ecuánimes.

El ministro, entonces, no estaría reivindicando una moral no empática, sino una concepción de la buena política pública, asociada con la exclusión de la empática. Superspectiva es que la empatía no es una buena actitud o una buena práctica en -para- el campo de las decisiones de política pública.

El razonamiento que apoyaría esta conclusión -no lo hizo el ministro, pero es bastante extendido en una forma cotidiana de concebir las políticas públicas en clave tecnocrática- considera que, para tomar decisiones de política pública correctas, guiadas por la razón científica general, despersonalizada, se requiere distancia respecto de los afectados -es decir, se requiere casi lo opuesto a la empatía-, pues esa distancia es fundamental para ser imparciales, neutrales, y guiarse por los criterios técnicos adecuados. 

Sebastián Guidi me recordaba un provocador artículo publicado en el tiempo previo a la pandemia y la IA, en contra de la empatía en las políticas públicas. Las fallas del artículo me parecen evidentes, pero tiene el mérito de contribuir a la claridad analítica -por ejemplo, distinguiendo dos “tipos” de empatía- y de presentar buenos argumentos (que es todo lo que se puede pedir!)

Una breve (e intensa) defensa de la empatía como virtud fundamental de las instituciones y políticas públicas democráticas

La estructura del razonamiento reseñado es idéntica a la que reivindicaba cierta perspectiva más o menos clásica acerca de la imparcialidad y neutralidad en las decisiones judiciales.

Se trata de la idea de la neutralidad e imparcialidad como distancia; de la racionalidad como excluyente de las emociones. En el campo de la justicia, esta perspectiva se simbolizaba por referencia a la imagen de la justicia con la venda en los ojos.

Esta aproximación -de la neutralidad distante- porta un grave error, tanto en el campo del derecho tanto como en el campo de las políticas públicas, como tan bellamente lo pusiera de manifiesto Martha Nussbaum en aquel librito hermoso que reúne unas conferencias en la Universidad Northwertern. Se llama Justicia Poética, y es uno de esos que deberíamos leer y releer de vez en cuando.

Como Nussbaum muestra allí, la imparcialidad y la neutralidad requieren ausencia de privilegios y favoritismo (ese, y no otro es el sentido de la venda en los ojos). Pero no requieren distanciamiento, sino todo lo contrario, demandan cercanía empática para comprender -de verdad comprender- las historias involucradas en los conflictos y las decisiones que se deben toma, escuchar el grito de los perdedores.

En especial, toda decisión en cuestiones prácticas requiere comprender el sufrimiento involucrado en el conflicto. Aristóteles decía, recuerda Nussbaum en aquel libro, que el razonamiento en ética y política es y debe ser diferente del razonamiento deductivo que algunos buscan en las ciencias. En una comunidad democrática -a diferencia de un aula universitaria o un laboratorio- las decisiones de política pública son decisiones de razón práctica, no teórica.

Por supuesto, quien tiene que decidir no debería sucumbir a la empatía, debe trascenderla, y una buena decisión necesita más que la cercanía empática; pero sin ella la imaginación decisoria es radicalmente incompleta y limitada. Entiendo a la empatía institucional como una precondición para la imparcialidad en la toma de decisiones en clave democrática e igualitaria.

Mi defensa de la empatía como actitud, práctica y disposición institucional en las políticas públicas no es consecuencialista. No afirmo que las decisiones y/o sus resultados serán mejores. No hay evidencia que lo confirme, como tampoco hay evidencia que confirme lo contrario. El análisis consecuencialista (para un lado y para el otro) solo apila ejemplos, y todos ellos me parecen sesgados. El pro-empatía asocia la falta de empatía al nazismo, el anti-empatía asocia la empatía con salvar una vida y perder cientos, etc. 

Reivindico la empatía entendida como virtud institucional de manera deontológica. Las instituciones públicas, particularmente en una comunidad comprometida con la igualdad democrática, deben desplegar lógicas de actuación empáticas porque eso es lo que le deben a la ciudadanía; porque deben tener consideración y respeto por todos y cada uno de los ciudadanos. Porque la voz y la presencia de las personas debe ser escuchada y tenida en cuenta.

Esto es especialmente importante en una comunidad -y una institucionalidad- genuinamente democrática, porque la empatía es una savia fundamental para una vida social genuinamente democrática. Es el tipo de actitud y disposición que necesitamos en la ciudadanía -pero especialmente en las instituciones públicas- para tratarnos como iguales, como igualmente dignos de igual consideración y respeto. En ello consiste la cultura cívica pública de una comunidad democrática fuerte y estable.

Una política pública blindada a la empatía es simplemente mala política pública, y una institucionalidad pública blindada a la empatía es una mala institucionalidad política.

Esto es especialmente importante en una comunidad -y una institucionalidad- genuinamente democráticas, porque la empatía es una savia fundamental para una vida social genuinamente democrática. Es el tipo de actitud y disposición que necesitamos en la ciudadanía -pero especialmente en las instituciones públicas- para tratarnos como iguales, como igualmente dignos de igual consideración y respeto. En ello consiste la cultura cívica pública de una comunidad democrática fuerte y estable.

La perspectiva que se expresa y subyace a las declaraciones del ministro carga con un serio error, que tiene implicancias dañosas para la construcción del ethos democrático por parte de las instituciones públicas y de una administración pública genuinamente democrática.

Las políticas públicas son la vida cotidiana de la democracia.

El estado existe y se manifiesta en -a través de- la gestión de políticas públicas (al elegir qué hacer, qué no hacer, y cómo hacer lo que elige hacer). La administración se relaciona con la ciudadanía, día a día, a través de las decisiones (macro y micro) y acciones de políticas públicas.

Excluir a la empatía de las políticas públicas es excluirla de la relación entre el estado, el gobierno, la administración, y la gente. Es, también excluir a la gente, su experiencia, su perspectiva, sus sufrimientos, angustias, miedos de la administración. Excluir su presencia y su voz.

Contra esa perspectiva, reivindico una cultura democrática comprometida con la empatía.

Reivindico la construcción de instituciones públicas y prácticas sociales que internalicen o hagan operativa la disposición a -y el esfuerzo de- escuchar y ponerse en el lugar de los otros (particularmente los perjudicados por las consecuencias de la acción o inacción pública).

Reivindico que no hay buena política pública si no es una política pública que se define, implementa, evalúa y evoluciona poniendo a las personas en el centro y apoyada en la empatía como virtud organizacional elemental.

Reivindico como un indicador fundamental de la legitimidad de las instituciones democráticas -de todas y cada una- el nivel de empatía institucional que son capaces de implementar. En esta dimensión, estamos tristemente por debajo del umbral de dignidad.