Los días 22 y 23 de marzo de 2026, los ciudadanos italianos votaron en un referéndum constitucional sobre la denominada “Reforma Nordio” (que lleva el nombre del ministro de Justicia, Carlo Nordio). Esta reforma proponía una serie de cambios estructurales significativos en el poder judicial italiano, entre los que destacaba la separación de carreras (separazione delle carriere) entre los fiscales y los jueces.

Históricamente, el modelo italiano se ha caracterizado por una trayectoria profesional unificada; tanto los fiscales como los jueces pertenecen al mismo cuerpo judicial, acceden a él mediante un único concurso y comparten la misma formación inicial. Son evidentes algunas similitudes con el modelo francés de organización del poder judicial, que se remontan al Reino de Italia; sin embargo, las diferencias se acentuaron en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, ya que los fiscales franceses siguen estando formalmente sujetos al Ministro de Justicia, mientras que en Italia la condición de los fiscales se ha acercado en términos generales a la de los jueces (véase el art. 107 de la Constitución italiana).

Este referéndum se regía por el procedimiento establecido en el artículo 138 de la Constitución italiana, que establece:

“Las leyes de revisión de la Constitución […] serán sometidas a referéndum popular dentro de los tres meses siguientes a su publicación cuando así lo solicite una quinta parte de los miembros de una Cámara o quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales. La ley sometida a referéndum no se promulgará si no es aprobada por la mayoría de los votos válidos. No habrá lugar a referéndum si la ley se aprueba en la segunda votación de cada una de las Cámaras por una mayoría de dos tercios de sus respectivos componentes”.

La doctrina jurídica ha debatido tradicionalmente la naturaleza de este mecanismo: ¿se trata de un referéndum confirmatorio del voto parlamentario o de un referéndum de oposición? Esta última opinión sugiere que sirve como herramienta para que las minorías impugnen una decisión parlamentaria que, de otro modo, se convertiría en ley constitucional al cabo de tres meses. Según una opción interpretativa de minimis, defendida hace unos meses por el Tribunal Administrativo Regional de Lacio – el referéndum constitucional sería un instituto de garantía, cuya tarea principal es verificar la coincidencia entre la voluntad de los parlamentarios y la voluntad del cuerpo electoral en caso de que no se alcance la mayoría de dos tercios en ambas cámaras.

En este breve artículo, esbozaremos las principales innovaciones introducidas por la reforma constitucional de Nordio y ofreceremos algunas observaciones críticas desde la perspectiva del derecho constitucional.

La reforma (rechazada) en pocas palabras

La innovación más notable introducida por la propuesta fue la separación formal de las carreras judicial y fiscal, creando dos vías distintas (para una visión general en inglés, véanse Groppi, Clementi y Lobina). Anteriormente, las reformas introducidas mediante legislación ordinaria bajo el Gobierno de Draghi ya habían dado lugar a un sistema en el que existía una separación de funciones, lo que significaba que era extremadamente difícil cambiar de rol. De hecho, en el sistema actual, por lo general no se permite a los magistrados pasar de la función judicial a la fiscal y viceversa, salvo en casos muy raros y excepcionales. Ese marco tenía por objeto garantizar la imparcialidad al impedir que los jueces hubieran ejercido previamente como fiscales. La reforma de Nordio pretendía ir un paso más allá sustituyendo el único Consejo Superior de la Magistratura (CSM) por dos consejos separados: uno para los jueces y otro para los fiscales. Se preveía que ambos órganos siguieran estando presididos por el presidente de la República, con el fin de preservar una garantía institucional incluso durante la reestructuración del poder judicial. La razón de ser de este componente del proyecto de enmienda constitucional era que la separazione delle carriere se reflejara en la estructura del Consejo o Consejos Superiores de la Magistratura, con dos órganos distintos que regulasen, respectivamente, las trayectorias profesionales de los jueces y los fiscales.

Además, la reforma intentaba introducir un sistema de sorteo para el nombramiento de los miembros del CSM, sustituyendo las elecciones tradicionales por parte del Parlamento y del poder judicial. Según esta propuesta, un tercio de los miembros debía seleccionarse al azar (por sorteo) de una lista de profesores de Derecho y abogados de alto rango elaborada por el Parlamento. Los dos tercios restantes se habrían sorteado entre jueces o fiscales de acuerdo con las normas legales, sin prácticamente ninguna orientación sobre cómo debía regular el poder legislativo este procedimiento radicalmente innovador.

La reforma judicial promulgada por el Parlamento italiano se entendía mejor como parte de una evolución institucional más amplia que había sido defendida tanto por la izquierda como por la mayoría actual. Los defensores de la propuesta solían considerar infundados los argumentos que afirmaban que las carreras judiciales y fiscales no podían separarse. De hecho, la jurisprudencia anterior del Tribunal Constitucional que permitía un referéndum sobre la cuestión había reconocido su compatibilidad abstracta incluso con el marco constitucional vigente en ese momento (por ejemplo, Corte costituzionale, Sentencia n.º 58/2022).

No obstante, esta reforma constitucional intentó introducir disposiciones que suscitaron importantes inquietudes, en particular la creación de un órgano ad hoc encargado de imponer sanciones disciplinarias. Varios juristas consideraron que su composición parcial por sorteo era difícil de conciliar con los principios de un diseño institucional racional (para una valoración matizada, véase Guarnieri). De no ser por estos elementos problemáticos, y en unas circunstancias políticas diferentes, la reforma podría no haber merecido una oposición categórica. Sin embargo, en la configuración presentada a los votantes, sus implicaciones normativas y prácticas seguían siendo cuestionables. Cabe señalar, no obstante, que en el momento de la votación no existían dinámicas de “court-packing” destinadas a remodelar el poder judicial o la composición del Tribunal Constitucional, que siguió funcionando de forma independiente como lo había hecho en años anteriores.

Más allá de la tecnicidad: ¿un despertar político?

El Gobierno de Meloni planteó la votación como una cuestión puramente técnica, lo cual se explica en parte a la luz de la gran complejidad del asunto en juego. Al fin y al cabo, se pidió a los votantes que dieran una respuesta binaria (Sí o No) a un texto muy complejo que afectaba a siete artículos diferentes de la Constitución. Como es bien sabido, esto pone de relieve uno de los retos que plantea el referéndum como instrumento de derecho constitucional cuando se aplica a cuestiones estructurales intrincadas. A diferencia de los referéndums constitucionales anteriores —celebrados en 2001, 2006, 2016 y 2020—, la Reforma Nordio no abordaba temas altamente politizados como el régimen parlamentario y la arquitectura regional del Estado, sino la regulación menos conocida del poder judicial. Tal y como en 2016 en la época del Gobierno Renzi, el hecho de que la reforma fuera impulsada, hasta el día del referéndum, por el poder ejecutivo en ejercicio contribuyó inevitablemente a la politización y a la polarización del debate. En 2001, por citar un ejemplo, la llamada reforma del Título V—es decir, del modelo italiano de Estado regional—fue sometida al voto popular meses después de que la mayoría de centroizquierda que la había patrocinada a fuera reemplazada por el segundo Gobierno Berlusconi, lo cual contribuyó a la despolitización del asunto y a una caída de la participación electoral.

Pocos esperaban una participación tan elevada, incluso en comparación con los cuatro referéndums constitucionales anteriores (solo en 2001 la participación cayó significativamente por debajo del 50 %) y a la luz del creciente abstencionismo que ha caracterizado las recientes elecciones generales, locales y europeas italianas, así como los referéndums abrogativos. Por esta razón, las encuestas habían pronosticado que una alta participación podría favorecer al bando del “Sí”, partiendo generalmente de la hipótesis de que la participación no superaría el 55 %.

Esta elevada participación envía un mensaje contundente tras años de distanciamiento de la ciudadanía respecto a la participación política. Sin embargo, una participación tan alta convierte inevitablemente el voto en “político”. Parte de la explicación del resultado se encuentra sin duda en la oposición al Gobierno de Meloni —un ejecutivo que ha gozado de una estabilidad significativa hasta ahora, pero que, en los últimos meses de la campaña, se inclinó fuertemente hacia una narrativa que condenaba al poder judicial por estar hiperpolitizado. A pesar de ello (o precisamente por ello), la composición del electorado de ambos bandos siguió en líneas generales las líneas partidistas, con algunas excepciones notables.

Análisis

En nuestra opinión, esta reforma presentaba numerosas facetas problemáticas. Se basaba en un enfoque punitivo —al menos en su intención— hacia un poder judicial que, si bien sin duda fue responsable de ciertas fases turbulentas en la historia institucional reciente de Italia, no era en absoluto la “raíz de todos los males”, a pesar de la retórica de la mayoría durante la campaña.

De hecho, el referéndum puede considerarse un “enfrentamiento” entre dos tradiciones distintas del populismo italiano surgidas del momento decisivo de Tangentopoli (la “ciudad de los sobornos”), las investigaciones de corrupción de principios de la década de 1990 que desmantelaron el sistema de partidos histórico tras el final de la Guerra Fría.

Tangentopoli dio lugar al menos a dos corrientes distintas de populismo en Italia. La primera fue una corriente más justicialista, para la cual el populismo penal —el uso del derecho penal como instrumento clave de la estrategia política— se convirtió en una característica definitoria. El “justicialismo” es un sello distintivo del MoVimento 5 Stelle. La década de los noventa fue también una época de populismo judicial ocasional, como lo demuestran las protestas enérgicas y la presión ejercida contra las propuestas de reforma penal presentadas por dos ministros de Justicia en el cargo en aquellos años, Giovanni Conso y Alfredo Biondi; años más tarde, el exfiscal Francesco Saverio Borrelli, uno de los principales protagonistas de aquellos años, admitió retrospectivamente “algunas intromisiones esporádicas” por parte de los fiscales de Tangentopoli.

La segunda corriente, asociada a Silvio Berlusconi, era abiertamente contraria a la magistratura y reaccionaba contra quienes habían liderado la lucha contra la corrupción en los partidos tradicionales. Berlusconi enmarcó sistemáticamente su política en oposición a la “justicia punitiva”, poniendo de relieve cómo ^"^múltiples formas de populismo" coexistían en Italia.

Gran parte de la retórica antijudicial que caracterizó la era Berlusconi resurgió para inspirar la campaña del actual Gobierno, mientras que entre los oponentes a la reforma destacaban miembros del Movimiento Cinco Estrellas. Sin embargo, sería reduccionista considerar la posible separación de las carreras judiciales como una amenaza inherente a la democracia; en el pasado, incluso coaliciones de izquierdas han apoyado tales medidas, aunque en contextos muy diferentes.

También sería un error clasificar las reformas constitucionales “punitivas” como dominio exclusivo de la derecha, representada por el Gobierno de Meloni. Históricamente, fuerzas de la izquierda —sobre todo el Movimiento Cinco Estrellas, ocasionalmente apoyado por elementos del Partido Demócrata— han encabezado sus propios cambios constitucionales punitivos. El ejemplo más destacado, por supuesto, fue la reforma de 2020 (aprobada también por referéndum), que redujo el número de diputados.

La reforma Nordio aplazó cuestiones cruciales —como el proceso de selección de los “miembros laicos” (no jueces) del Tribunal Superior Disciplinario— y guardó silencio sobre los males sistémicos del sistema judicial italiano, sobre todo la excesiva duración de los juicios. En consecuencia, el proyecto resultaba difícil de definir; era extremadamente ambiguo o deliberadamente vago en cuanto a su aplicación. Además, no abordó el problema “real” del faccionalismo interno (correntismo) y los contactos indebidos entre magistrados y figuras políticas. La introducción de una selección basada en el sorteo (la “lotería”), planteada como una aplicación de la lógica de “todos cuentan como uno”, no mitiga de por sí este riesgo. De hecho, la creación de dos Consejos Superiores separados podría incluso haber intensificado la competencia entre facciones.

Además, la reforma contenía contradicciones internas: al tiempo que abogaba por la separación de carreras, preveía paradójicamente un único Tribunal Superior Disciplinario para ambas ramas. Si bien la separación de carreras no es intrínsecamente contraria a la independencia judicial —un principio al que se hace referencia explícita en la reforma Nordio—, el contexto más amplio suscitó alarmas. Algunos especialistas en derecho constitucional lo calificaron de intento de reforma judicial, estableciendo paralelismos con los acontecimientos en Hungría e Israel. Como se ha señalado anteriormente, las incoherencias y los defectos técnicos del proyecto de ley hicieron que este resultado fuera bastante incierto; un hecho más preocupante es la conexión entre esta reforma y una agenda más amplia de “la seguridad ante todo” impulsada por el Gobierno de Meloni a través de controvertidos decretos-leyes.

Por último, el proyecto de ley constitucional se mantuvo prácticamente sin cambios desde su presentación hasta su aprobación parlamentaria definitiva, ya que la mayoría rechazó todas las enmiendas de la oposición. Desde un punto de vista procedimental, esta rigidez sirvió como “llamada de atención”, lo que probablemente alimentó el escepticismo público hacia las promesas del ministro Nordio de negociar las medidas de aplicación posteriores.

En el Informe sobre la Democracia 2026 del Instituto V-Dem, publicado recientemente, Italia fue clasificada entre los denominados “países en proceso de autocratización”, una clasificación influida en parte por la legislación centrada en la seguridad introducida por el Gobierno de Meloni. Sin embargo, no creemos que la democracia italiana corra actualmente más riesgo que otras, una opinión que el propio resultado del referéndum constitucional parece validar.

Más allá de lo que está en juego políticamente, este resultado ofrece un rayo de esperanza. Como juristas, no podemos esperar resistir las tendencias autoritarias (ya sean reales o percibidas) confiando únicamente en los actores contramayoritarios —que, irónicamente, eran precisamente los objetivos de esta reforma—. Si no se logra involucrar a la sociedad civil, a largo plazo estas instituciones contramayoritarias sufrirán inevitablemente la captura institucional por parte de cualquier mayoría que esté en el poder, como se ha visto en los ejemplos aleccionadores de Hungría, Polonia y Turquía.